1. Yhteiskunnallinen vaikuttaminen eli lobbaus on kansalaisoikeus
Kansanvallan ongelma ja kansanedustajan suhde avoimuusrekisteriin
Avoimuusrekisterin valmistelussa tehdyn työn polkua seuratessa tulee päätelmään, että sanasta ”lobbaus” on edelleen tehty kokoaan suurempi ongelma, jota on säädeltävä. Nyt käsillä oleva avoimuuden tavoittelu ja avoimuusrekisterin valmistelu puuttuvat kansalaisoikeuksiin, missä on oltava erityisen tarkkana. Sääntely yrityksiä hankaloittaa seikka, ettei säänneltävää aihealuetta ole kyetty asianmukaisesti rajaamaan.
Suomen perustuslain (11.6.1999/731) 2§ on juridinen pääsääntö, josta käsin on tarkasteltava avoimuusrekisterin hyödyllisyyttä nykyisessä yhteiskunnallisessa tilanteessa: ”Valtiovalta Suomessa kuuluu kansalle, jota edustaa valtiopäiville kokoontunut eduskunta. Kansanvaltaan sisältyy yksilön oikeus osallistua ja vaikuttaa yhteiskunnan ja elinympäristönsä kehittämiseen.” Juuri tämän pykälän sisältämiä maksimaalisia oikeuksia halutaan säädellä – toki erilaisista syistä.
Merkittävän täsmennyksen tuo perustuslain 29§, jonka mukaan: ”Kansanedustaja on velvollinen toimessaan noudattamaan oikeutta ja totuutta. Hän on siinä velvollinen noudattamaan perustuslakia, eivätkä häntä sido muut määräykset.” Tämä tarkoittaa ns. imperatiivisen mandaatin kieltoa eli ns. vapaata mandaattia, joka merkitsee, että edustajan toimessaan kansanedustajaa ei sido mikään, ei edes vaaleissa annettu lupaus äänestäjille. On selvää, että em. tapauksessa kansanvalta toteutuu seuraavissa vaaleissa, jossa äänestäjät päättävät, toimiko heidän edustajansa oikein vai väärin.
Kansanedustajan näkökulman puuttuminen
Avoimuusrekisterin valmistelusta näyttää puuttuvan näkökulma, josta käy ilmi, mitä hyötyä kansanvallalle ja kansanedustajille on avoimuusrekisteristä ja millainen sen pitäisi olla. Pelkistetysti kysymys on siitä, miten avoimuusrekisteri vahvistaisi eduskunnan ja kansanedustajien asemaa. Vapaan mandaatin kaventaminen on esimerkki muotista, johon kansanedustajia halutaan viedä. Kansanedustajien toiminnan rajoittaminen kielteisellä julkisuudella uhkaamisella, vaatimuksilla tapaamispäiväkirjojen julkistamisilla tai päätösvallan antamisella eduskunnan ulkopuolisille järjestöille, yhteisöille tai yrityksille heikentävät kansanvaltaa ja kansanedustajien vaikutusmahdollisuuksia. Kansanedustajat elävät koko ajan valmiustilassa, jossa heidän on valppaasti kyettävä tunnistamaan, missä, milloin, miten ja kenen toimesta heihin yritetään vaikuttaa. Ja toisaalta heillä on oltava edellytykset tavata äänestäjiään ilman, että kummankaan asema vaarantuisi – ei edustajan eikä äänestäjän.
Tämän johdosta avoimuusrekisteriin ei pidä sekoittaa ylimääräisiä asioita, jotka eivät siihen kuulu. Tapaamispäiväkirja on esimerkki sellaisesta. Jos edustaja tai ministeri haluaa julkistaa tapaamisensa, sille ei ole muodollisia esteitä. Mutta sille on olemassa tosiasiallisia esteitä, koska se romuttaa edustuksellisen demokratian roskasakin vallaksi (laokratiaksi) eli suoraksi demokratiaksi. Se ei tarvitse kansan valitsemia edustajia. Sosiaalinen media on tästä hyvä esimerkki.
Kysymys on tiedolla vaikuttamisen sääntelystä
Kun sanalle lobbaus annetaan määritelmälliseksi sisällöksi ”yhteiskunnallinen vaikuttaminen”, jota se onkin, avoimuusrekisterin kehittäminen avautuu toimintana, jolla puututaan yhteiskunnallisiin ja poliittisiin oikeuksiin. Tämä tekee työstä herkän ja tarkkuutta vaativan. Siksi lobbaukseen liittyvässä määrittelyssä on
pidettävä huolta siitä, että se (yhteiskunnallinen vaikuttaminen) on perustavaa laatua oleva kansalaisoikeus, jota ei saa rajoittaa ainakaan siten, että se luo eriarvoisuutta kansalaisten välille tai syventää eriarvoisuutta entisestään. Siksi avoimuusrekisterin valmistelussa ja sen perusteluissa olisi aikaisempaa enemmän kiinnitettävä huomiota siihen, että tavoitteena on edistää yhteiskunnallisen vaikuttamisen yleisiä edellytyksiä, asettaa erilaiset yhteiskuntapiirit suhteessa käytettävissä oleviin tosiasiatietoihin periaatteessa yhdenvertaiseen asemaan ja tuoda julkiseksi vaikuttamiseen liittyviä merkittäviksi koettuja tekijöitä.
Tällöin on pidettävä huolta siitä, että kansanedustajat voivat nykyistä enemmän vaikuttaa poliittiseen valmisteluun ja päätöksentekoon, johon eturyhmät, yhteisöt, yritykset ja kansalaisjärjestöt osallistuvat. Nyt kansanedustajille tuotavan lainvalmistelun painopiste on eturyhmillä, jotka usein ovat valmistelun sisäpiirissä ja ulkopiirissä ovat kilpailevat eturyhmät, oppositio ja hallituspuolueiden edustaryhmien ulkopiirit. Kilpailu ei pääty, vaan vaalikaudesta toiseen etupiirit ahertavat.
2. Rakenteellisen korruptiivisuuden vähentäminen
Määritelmästä
Korruptiolla tarkoitetaan vallan väärinkäyttöä. Ari Salmisen mukaan rakenteellinen korruptio on järjestelmille ja instituutioille tyypillinen korruption muoto. Se on siinä mielessä epäkonventionaalinen, että se ilmenee laillisissa rakenteissa ja hyödyntää niissä olevia mahdollisuuksia. Sitä ei kyetä selittämään yksinomaan korruptoituneiden yksilöiden teoilla. Rakenteellinen korruptio vääristää instituutioiden perustehtävää ja pahimmillaan demokraattisen yhteiskunnan toimintaa. Rakenteellinen korruptio heikentää hyvää hallintotoimintaa ja horjuttaa yleistä luottamusta instituutioihin ja organisaatioihin. Monesti näkymättömänä ja heikosti tunnistettavana korruptiona sen torjunta vaatii erityisiä toimenpiteitä.
Avoimuusrekisterin kehittämisessä on myös kyettävä puuttumaan näkymättömiin ilmiöihin, joita ei haluta nähdä tai joita ei tarjota nähtäväksi, koska se muuttaisi valtarakenteita. Avoimuusrekisterin synnyttämiseen liittyy neljä erityistä tällaista ulottuvuutta, jotka on identifioitava.
Suomen malli
Ensimmäinen niistä on tahtotila tunnustaa ja tunnistaa, että avoimuusrekisteriä luodaan suomalaiseksi tulkinnaksi Euroopan unionin sisämarkkinoilla noudatettavista yhteiskunnallisen vaikuttamisen kilpailusäännöistä. Suomi on ensimmäinen ja ainoa pohjoismaa, jossa valmistellaan avoimuusrekisterin käyttöönottoa. Siksi Suomen mallia arvioidaan pohjoismaissa suurennuslasilla. Avoimuusrekisterillä on mahdollisuus suosia tai olla suosimatta vaikuttamiseen tähtäävien tahojen toimintaa ja toisaalta edustaa suvereniteettia siinä, miten Suomessa saa vaikuttaa.
Suomen maine vähän korruptoituneena maana nousee valokeilaan aivan uudessa valossa, kun avoimuusrekisterin ruotsinkielinen ja englanninkielinen versio tulevat julkisiksi. Jo nyt voidaan nähdä, että avoimuusrekisterillä suojellaan nykyisiä vahvoja eturyhmiä. Suomessa siirrytään selvästi avoimuusrekisterin perustamisella toisenlaiseen ajatteluun Euroopan unionin läpinäkyvyysrekisterissä, jossa aidosti toteutuu se, että kaikki rekisteröityvät tahot ovat suhteessa rekisteriin samalla viivalla. Suomeen syntyy kaksi lobbauksen sääntelykulttuuria: Brysselin ja Helsingin sääntely.
Työmarkkinajärjestöt sisäpiirissä
Toinen ulottuvuus liittyy työmarkkinajärjestöjen asemaan. Juuri pohjoismaissa työmarkkinajärjestöillä on ollut perinteisesti 1900-luvun toisella puoliskolla merkittävä yhteiskunnallinen ja taloudellinen asema. Yksi tärkeä syy siihen on ollut ammatillisen järjestäytymisen korkea aste – yli 60 % työvoimasta, kun taas EU:n jäsenmaissa ammatillinen järjestäytymisaste on vain Belgiassa 51 %, Irlannissa 32 % ja muissa maissa kautta
linjan alle 30 % tai alle 20 %. Työmarkkinajärjestöillä on Suomessa erityisen suojeltu asema, ne ovat mm. yleishyödyllisiä yhteisöjä, joiden verotus poikkeaa muista yhteisöistä. Niiden jäsenmaksut ovat maksajan verotuksessa vähennyskelpoinen kuluerä poikkeuksena muiden, tavanomaisten järjestöjen jäsenmaksuista. Mutta verotusta paljon tärkeämpi on niiden yleinen yhteiskunnallinen asema, jota yhteiskuntatieteellisessä tutkimuksessa kutsutaan korporatismiksi. Niillä on merkittävää määräysvaltaa tai vaikutusvaltaa valtiovaltaan, joka perustuslain 2§:n mukaan ”kuuluu kansalle”.
Suomen avoimuusrekisteriä tarkastellaan kansainvälisessä vertailussa nimenomaan tuon korporatiivisen viitekehyksen valossa eli ovatko korporaatiot, työmarkkinajärjestöt samalla viivalla muiden piirien kanssa vai onko niillä erityisiä oikeuksia tai asema, jota muilla ei ole. Esimerkiksi Itävalta otti sosiaalikumppanuuden perustuslakiinsa ja vapautti ne tällä tavalla riskistä, että työmarkkinajärjestöt olisivat joutuneet lobbausrekisterin valvonnan piiriin. Ne siis vapautettiin tällä järjestelyllä erikoisasemaan. Itävallan järjestely poikkeaa käytännöistä, joita on pohjoismaissa. Norjassa, Tanskassa ja Ruotsissa kunnioitetaan sosiaalikumppanuutta, mutta työmarkkinajärjestöt eivät kuulu yhteiskunnallisen päätöksenteon sisäpiiriin kuten Suomessa.
Ansainta ja elinkeinotoiminnan ajattelu puuttuu
Kolmas ulottuvuus liittyy siihen, että yhteiskunnallinen vaikuttaminen on ollut elinkeino jo ennen kuin lobbaus on vakiintunut sanana Suomeen (tämä tapahtui 1970-alkupuolella). Avoimuusrekisterin valmisteluun liittyvässä keskustelussa on ollut silmiin pistävää seikka, että melko yleisesti sivuutetaan yhteiskunnallisen vaikuttamisen ansaintalogiikka. Vaikuttamisella tavoitellaan taloudellisia etuja ja pyritään saamaan osakeyhtiölain (624/2006) 5§:n mukaisesti ”voittoa osakkeenomistajille”. Kysymys on viime kädessä edunsaajien identifioimisesta. Siihen tarvitaan yhteiskunnallisen vaikuttamisen ravintoketjujen analysointia, jossa avoimuusrekisteri on tuoreen tiedon tuottaja ennen kaikkea lainsäätäjälle. On tärkeätä, että lainsäätäjä ymmärtää välineen arvon ja osaa käyttää sitä.
Työmarkkinajärjestöjen jäsenmaksujen yhteenlaskettu tulo – ilman työntekijöiden työttömyysvakuutusmaksuja – on vuositasolla reilusti yli 500 miljoonaa euroa, mikä kuvastaa edunvalvontaan ja vaikuttamiseen liittyvän suurimman maksajaryhmän toiminnan laajuutta. Toiselta puolen vaikuttajaviestinnän toimistojen lukumäärä ja liikevaihdot ovat kasvaneet viimeisten 10 vuoden aikana merkittävästi lähestyen maksetun puoluetuen (noin 36 M€) kokonaismäärää, johon tulee lisätä myös eduskuntaryhmien kansliamäärärahat (noin 10 M€) ja kansanedustajien erityisavustajien (n. 8M€) järjestelmän kustannukset. Taloudellisten resurssien arviointikeskustelussa ei ole päästy uuteen, rakentavaan analyyttisen vaiheeseen. Yhä pohditaan, ovatko kaikki jäsenmaksut tarkoitettu vaikuttamiseen vai ”yleiseen edunvalvontaan”. Jotta resurssien kokonaisarvo saataisiin vaikuttamaan jäsenmaksutuloja merkittävästi pienemmältä, useat toimijat ilmoittavat pienempiä lukuja ja perustelevat sitä sillä, että kyse on vain ”lobbauksesta”, sen kapeimmasta tulkinnasta tai vain ”suorasta” vaikuttamisesta, jolla rajataan pois ”epäsuora” vaikuttaminen. Jälkimmäisellä tarkoitetaan vaikuttamista julkisuudessa, median kautta. Ja jotta asia vielä mutkistuu, valmistelussa on esillä termejä ”lobbaus” erotuksena ”varsinaisesta lobbauksesta”.
Kunnat lobbaajina ja lobbauksen kohteina
Neljäs ulottuvuus liittyy kuntien, erityisesti suurten kaupunkien asemaan kilpailussa siitä, kenellä on kiinnitys kansanvaltaan. Suomessa on ollut 2000-luvun alusta saakka vireillä sosiaali- ja terveysalan uudistus liitettynä maakuntauudistukseen. Lakiesitys (HE 241/2020 vp) on tätä kirjoitettaessa eduskuntakäsittelyssä. Viime eduskuntakaudella hallitus käytti saman uudistuksen eri sisältöiseen valmisteluun noin 280 miljoonaa euroa, joista huomattava osa jaettiin maakuntien liitoille ja kuntiin uudistuksen valmistelemisen jouduttamiseksi. Hallitus erosi kalkkiviivoilla tämän lain valmistelun epäonnistumisen johdosta. Kunnat perustivat omia lobbausprojektejaan ja suuret kaupungit Ryhmä 21:n edistämään kaupunkipolitiikkaa ja vastustamaan hallituksen ehdotusta maakuntauudistukseksi.
Nyt kunnat jätetään harkitusti avoimuusrekisterin ulkopuolelle (tässä vaiheessa). Oikeusministeriön tilaama (OM julkaisuja 2021:16) selvitys havainnoi, että kuntien ja kaupunkien rooli lausunnonantajina ja työryhmien jäseninä oli korostunut (lausunnoista yli kolmannes) jaksolla 2015-2019. Ja toisaalta jäsenyyttä hallituksen tai ministeriöiden asettamissa työryhmissä pidettiin sekä vaikuttajien eli lobbareiden että vaikuttamisen kohteena olevien piirissä tärkeimpänä vaikuttavuutta mittaavana tekijänä. Elinkeinoelämän järjestöt ovat edelleen OM:n teettämän selvityksenkin mukaan tärkeimmät ja eniten lausuntoja tuottavat tahot, minkä tieteellinen tutkimus ja valtioneuvoston tilaamat aiemmat selvitykset ovat todistaneet. Koska kuntasektori nyt rajataan avoimuusrekisterin toimialan ulkopuolelle, merkitsee se sitä, että siihen ei sovelleta avoimuusrekisteriin kirjautumisen velvoitteita.
3. Tuumaustauko valmisteluun – kolmea kysymystä on syytä harkita uudelleen Yllä olevasta seuraa, että avoimuusrekisterilain soveltamisen ulkopuolelle jäävät tietyt kysymykset edellyttävät vielä harkintaa. Tarvitaan tuumaustauko ennen kuin asia on valmis ratkaistavaksi.
3.1. Työryhmien rooli vaatii uutta harkintaa
Ensinnäkin työryhmien työskentelyn rajaaminen lobbaamisen ja vaikuttamisen ulkopuolelle on hyvinkin arkaluontoinen ja problemaattinen asia. Toisaalta takana on neljännesvuosisatainen perinne EU jäsenyydestä alkaen syntynyttä työryhmätyöskentelyn perinnettä, jossa varsinkin kolmikantaiset ja työmarkkinaperusteiset työryhmät ovat tuottaneet ehdotuksia ja olleet lainsäädäntövalmistelun poliittinen selkäranka. Ne ovat sivuuttaneet ennen EU-jäsenyyttä toimineen parlamentaarisen komiteatyöskentelyn.
Työryhmätyöskentely on korporatiivisen valmistelun kovinta ydintä, joka ehdotuksen mukaan rajataan lain ulkopuolelle. Näin eduskunta luovuttaisi avoimuusrekisterillä valtaansa korporaatioille, kun se antaisi toimintavapauden sisäpiirissä työryhmille, joiden julkisuus on toistaiseksi kiistanalaista. Juuri tällä tavalla Itävallan malli toteutuisi Suomessa.
Käytännössä tämä merkitsee myös, että lakiesityksessä valitaan tulkinta, jonka mukaan työmarkkinajärjestöjen edunvalvonta ei ole lobbausta, eikä sellaista yhteiskunnallista vaikuttamista, jota pitäisi säännellä. Asiaa ei muuta toiseksi se, että nämä tahot tukevat avoimuusrekisterin valmistelua ja ilmaisevat halunsa rekisteröityä. Ei ole yksiselitteisesti yleisessä tiedossa, tukevatko työmarkkinajärjestöt vain tällaista lopputulosta vai ovatko ne valmiit joka tapauksessa tukemaan sellaistakin avoimuusrekisteriä, jossa työryhmätyöskentely ulotetaan sääntelyn piiriin.
Työryhmien toiminnalle ja jäsenyyksille pitäisi löytää jokin suomalaiseen toimintakulttuuriin sopiva julkisuutta ja avoimuutta korostava malli, jonka myös työmarkkinajärjestöt voivat hyväksyä. Ongelmaksi ei koeta sitä, että osapuolet neuvottelevat, vaan se, mitä neuvottelutuloksesta seuraa kolmansille osapuolille, jotka eivät ole asiasta sopimassa. Vaikuttamisen kannalta olennaista on, että asia on jo mennyt, kun kolmannet osapuolet saavat tietää siitä. Merkittävä osa kansanedustajista kohtaa juuri tämän kohtalon – jäämisen ulkokehälle. Toiset tietävät, toiset eivät.
3.2. Viranomaistoiminnan rajaaminen rekisteröitymisen ulkopuolelle
Toiseksi viranomaisten rajaaminen kategorisesti lain ulkopuolelle on liian yleisluontoinen ratkaisu. Käytännössä tämä tarkoittaa, että kuntasektori jää kokonaan lain ulkopuolelle, kun kuntien ja niiden muodostamien yhteenliittymien harjoittama edunvalvonta ja poliittinen vaikuttaminen tulkitaan viranomaistoiminnaksi. Kuntien poliittinen vaikuttaminen on laaja käsite, mutta tässä tapauksessa se pitäisi käsittää ennen kaikkea poliittiseksi vaikuttamiseksi, joka kohdistuu hallitukseen, ministeriöihin ja eduskuntaan. Tämän rajauksen määrittelyssä pitäisi olla tarkempi ja käyttää enemmän harkintaa, miten viranomaistoimintaa ei tulkita liian laveasti kansalaisten perusoikeuksien kustannuksella. Kilpailuviranomainen on jo puuttunut kuntien harjoittaman liiketoiminnan epäläpinäkyvyyteen.
Kuntien harjoittama lobbaus suhteessa valtiovaltaan on sekä virallista että epävirallista. Se on myös viranomaisten harjoittamaa lobbausta, josta ensimmäinen väitöskirja tehtiin jo viisikymmentä vuotta sitten: HELANDER, VOITTO (1971): Julkisyhteisöt vaikuttajina. Kuntien keskusjärjestöjen valtion viranomaisiin kohdistama painostustoiminta Suomessa. Väitöskirja, Turun yliopisto. Juuri tämä valtiovaltaan kohdistuva lobbaus on saatava avoimuusrekisterin piiriin mm. siksi, kun merkittävä joukko kansanedustajia osallistuu tähän myös kuntien päätöksentekijöinä. Sen sijaan muu viranomaistoiminta harkittakoon erikseen.
Avoimuusrekisterin valmistelu (sen ensimmäinen vaihe tai versio) kertoo paljon siitä, kuuluuko Suomessa valtiovalta kansalle ja miten läpinäkyvästi asiat eli päätöksenteko todella on järjestetty. Koska nyt rajataan avoimuusrekisterin tavoite hallitukseen, eduskuntaan ja valtion virastoihin kohdistuvaan vaikuttamiseen, on syytä korostaa myös avoimuusrekisterin kehittämisen seuraavia vaiheita – esimerkiksi ulottamista seuraavassa vaiheessa kuntiin. Prosessi on kesken ja uhkaa jäädäkin, mikäli kuntien harjoittama lobbaus jätetään rekisterin ulkopuolelle.
3.3. Omistajaohjaus arvioitava uudelleen
Kolmanneksi hyvin problemaattinen on myös valtion omistajaohjaus, joka on monikerroksinen ilmiö. Valtiovaltaan omistajana pyritään vaikuttamaan, mistä esimerkkinä ovat mm. kaivoshankkeet, valtion rahoitusjärjestelyt investointi- ja yrityshankkeissa ja tuet äkillisen rakennemuutoksen nojalla sekä yrityskaupat. Kysymys on nimenomaan asymmetrisella tiedolla vaikuttamisesta, jolloin esimerkiksi eduskunnan jäsenillä saattaa olla käsiteltävästä asiasta merkittävästi vähemmän tietoa kuin yritysjohdon edustajilla ja liikkeenjohdon neuvonantajilla, jotka myyvät palveluksiaan myös valtion omistajaohjaukselle tai valtion omistamille yrityksille. Tiedon arvo tällaisissa tapauksissa muodostuu hyvin kriittiseksi ja merkittäväksi, koska omistajapäätösten seurauksena syntyvä liikearvo on valtio-omistajalle ja sen kumppaneille hyvin merkittävä.
Avoimuusrekisterin valmistelussa valtion omistajaohjauksen epäsuora vaikutus korporatiiviseen järjestelmään tulisi arvioida tarkemmin kuin nyt on tehty. Valtion omistajaohjaus voi huonossa hallinnossa kehittyä tärkeäksi takaoveksi, jonka kautta voi päästä käsiksi valtionyhtiöiden ja omistajaohjeuksen sisäpiiritietoihin. Tämä ei pyri vähättelemään valtion omistajaohjauksen integriteettiä, mutta se kiinnittää huomiota siihen, että lainsäätäjälle suositellaan suoralta kädeltä ratkaisua, jossa silmät tällä suunnalla suljetaan. Tämä ei ole sopusoinnussa sen kokemuksen valossa, kuinka tuulinen omistajaohjauksen ministeritehtävä onkaan.
4. Lopuksi on kiinnitettävä huomiota termeihin
Kun nyt valmistelussa on esillä termejä ”lobbaus” erotuksena ”varsinaisesta lobbauksesta”, on olemassa vaara useille sekaannuksille. Tätä korostaa myös OM:n selvityksen tiivistelmässä (2021:16) toteamus, että ”lobbauksen käytänteissä erityisesti epävirallinen vaikuttaminen nousee merkittävään rooliin”.
Ei ole vaaraksi hyvälle valmistelulle, jos vaikeita kysymyksiä vielä harkitaan uudelleen. Kunnioittavasti 24.3.2021
Anders Blom
valtiotieteiden tohtori, työelämäprofessori
Turun yliopisto, Eduskuntatutkimuksen keskus